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天然氣是優(yōu)質(zhì)、高效的清潔能源，大力推進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是我國(guó)加快建設(shè)現(xiàn)代清潔高效能源體系的必由之路，也是化解環(huán)境約束，改善大氣質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的有效途徑，意義重大。黨的十八大以來，按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，堅(jiān)持改革與監(jiān)管并重，在加快推進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革、快速提高氣源和銷售等競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格市場(chǎng)化程度的同時(shí)，加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)的輸配價(jià)格監(jiān)管，著力構(gòu)建起天然氣產(chǎn)業(yè)鏈從跨省長(zhǎng)輸管道到省內(nèi)短途運(yùn)輸管道、再到城鎮(zhèn)配氣管網(wǎng)等各個(gè)環(huán)節(jié)較為完善的價(jià)格監(jiān)管制度框架。
本文節(jié)選自國(guó)家發(fā)改委“價(jià)格改革成就專題報(bào)告”，比較系統(tǒng)全面的闡述了近年來天然氣價(jià)格政策的脈絡(luò)，非常值得業(yè)內(nèi)同行細(xì)細(xì)一讀。
穩(wěn)步放“兩頭”，天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革快速推進(jìn)
總結(jié)成熟市場(chǎng)發(fā)展歷程發(fā)現(xiàn)，一國(guó)天然氣行業(yè)一般經(jīng)歷初始增長(zhǎng)、快速增長(zhǎng)、穩(wěn)定增長(zhǎng)三個(gè)主要階段，相應(yīng)價(jià)格機(jī)制通常由成本加成、掛鉤油價(jià)，最終實(shí)現(xiàn)氣氣競(jìng)爭(zhēng)。借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)天然氣價(jià)格改革伊始，就明確改革最終目標(biāo)是放開氣源和銷售價(jià)格，激發(fā)市場(chǎng)活力，提高資源配置效率。黨的十八大以來，緊緊圍繞改革目標(biāo)，通過先易后難的推進(jìn)方式，采取“先非居民后居民”、“先試點(diǎn)后推廣”、“先增量后存量”、“邊理順邊放開”的實(shí)施步驟，又快又穩(wěn)推進(jìn)改革。
——試點(diǎn)先行，方法創(chuàng)新，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整新機(jī)制。2011年底，在廣東、廣西開展天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革試點(diǎn)。結(jié)合我國(guó)天然氣行業(yè)生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售一體化經(jīng)營(yíng)的實(shí)際情況，將天然氣價(jià)格管理由出廠環(huán)節(jié)調(diào)整為門站環(huán)節(jié)，實(shí)行最高上限價(jià)格管理，并將定價(jià)方法由“成本加成”定價(jià)改為“市場(chǎng)凈回值”定價(jià)，建立起天然氣與燃料油、液化石油氣等可替代能源價(jià)格掛鉤的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。
——確定目標(biāo)，分步實(shí)施，全面理順非居民用氣價(jià)格。2013年6月，在總結(jié)廣東、廣西試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣天然氣價(jià)格形成新機(jī)制。同時(shí)，為減少改革阻力，區(qū)分存量氣和增量氣，增量氣價(jià)格一步調(diào)整到與可替代能源價(jià)格保持合理比價(jià)的水平，存量氣價(jià)格計(jì)劃分三步調(diào)整，當(dāng)年每立方米提高0.4元；2014年9月，實(shí)施改革“第二步”，再次將存量氣價(jià)格提高0.4元，縮小與增量氣價(jià)差；2015年4月，根據(jù)可替代能源價(jià)格變化，將增量氣價(jià)格降低0.44元，存量氣價(jià)格提高0.04元，實(shí)現(xiàn)價(jià)格并軌，完成“三步走”計(jì)劃，全面理順非居民用氣價(jià)格。2015年11月，根據(jù)可替代能源價(jià)格大幅下降的情況，將非居民用氣門站價(jià)格每立方米降低0.7元。2017年8月，結(jié)合管道運(yùn)輸價(jià)格降低和增值稅率調(diào)整因素，再次將非居民用氣門站價(jià)格每立方米降低0.1元。
——市場(chǎng)導(dǎo)向，有序放開，縱深推進(jìn)市場(chǎng)化改革。統(tǒng)籌考慮國(guó)內(nèi)外能源市場(chǎng)供求及價(jià)格變化，有序放開氣源價(jià)格。2013年放開頁(yè)巖氣、煤層氣、煤制氣等非常規(guī)天然氣價(jià)格；2014年9月放開液化天然氣氣源價(jià)格；2015年4月放開除化肥企業(yè)外的直供用戶用氣價(jià)格；2016年，先后放開化肥用氣價(jià)格，明確儲(chǔ)氣設(shè)施相關(guān)價(jià)格由市場(chǎng)決定，并在福建省開展門站價(jià)格市場(chǎng)化改革試點(diǎn)；2017年，明確所有進(jìn)入交易平臺(tái)公開交易的氣量?jī)r(jià)格由市場(chǎng)交易形成。通過“小步快走”的漸進(jìn)式改革，國(guó)內(nèi)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化程度顯著提高。改革前，國(guó)內(nèi)天然氣價(jià)格基本由政府管理；改革后，占國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量80%以上的非居民用氣價(jià)格實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)主導(dǎo)形成，其中50%以上完全由市場(chǎng)形成，30%左右實(shí)行“上浮20%、下浮不限”的彈性機(jī)制。
黨的十八大以來，國(guó)內(nèi)天然氣價(jià)格改革蹄疾步穩(wěn)，不僅全面理順了非居民用氣價(jià)格，且大部分價(jià)格實(shí)現(xiàn)了由市場(chǎng)主導(dǎo)形成，贏得社會(huì)各方面高度評(píng)價(jià)，政策效果逐步顯現(xiàn)。一是提高了企業(yè)生產(chǎn)和引進(jìn)海外資源積極性，增強(qiáng)了資源供應(yīng)保障能力，“氣荒”現(xiàn)象基本消除；二是促進(jìn)了天然氣資源合理配置，并推動(dòng)了落后產(chǎn)能淘汰和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。三是理順了產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)利益關(guān)系，提高了天然氣利用效率。四是市場(chǎng)化改革方向被各界接受和認(rèn)同，市場(chǎng)活力不斷增強(qiáng)，為進(jìn)一步推進(jìn)行業(yè)改革和價(jià)格改革奠定了基礎(chǔ)。五是根據(jù)可替代能源價(jià)格變化，按機(jī)制及時(shí)降低非居民用氣價(jià)格，降低用氣企業(yè)成本1200億元以上，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
精細(xì)管“中間”，輸配價(jià)格管細(xì)管好管到位
天然氣管道運(yùn)輸和配送具有自然壟斷屬性，是產(chǎn)業(yè)鏈不可或缺的重要環(huán)節(jié)，其價(jià)格應(yīng)由政府嚴(yán)格監(jiān)管。黨的十八大以來，堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管、健全政府定價(jià)制度的總體要求，在總結(jié)天然氣輸配價(jià)格管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、借鑒市場(chǎng)成熟國(guó)家通常做法的基礎(chǔ)上，快速構(gòu)建起精細(xì)化、制度化、透明化的輸配價(jià)格監(jiān)管體系，取得重要階段性成果。
——改革管道運(yùn)輸定價(jià)機(jī)制，率先實(shí)現(xiàn)價(jià)格監(jiān)管辦法和成本監(jiān)審辦法全覆蓋。針對(duì)我國(guó)天然氣管道快速發(fā)展并連接成網(wǎng)，原有“一線一價(jià)”的價(jià)格管理方式不能適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展需要的實(shí)際情況，2016年10月，印發(fā)《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》，建立起科學(xué)完善的管道運(yùn)輸價(jià)格監(jiān)管制度。核心內(nèi)容有：一是明晰定價(jià)方法。遵循“準(zhǔn)許成本加合理收益”的原則，對(duì)價(jià)格監(jiān)管的范疇、對(duì)象，價(jià)格管理的方法、程序，以及部分核心指標(biāo)作出細(xì)致規(guī)定。二是從緊核定定價(jià)成本。要求管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)單獨(dú)核算，成本單獨(dú)歸集，明確了構(gòu)成定價(jià)成本主要指標(biāo)的核定標(biāo)準(zhǔn)。三是推行信息公開。要求企業(yè)主動(dòng)公開成本信息，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督；定價(jià)部門公開成本監(jiān)審結(jié)論和定價(jià)依據(jù)，提高價(jià)格監(jiān)管透明度。
天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格改革，率先在重要網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)價(jià)格監(jiān)管辦法和成本監(jiān)審辦法的全覆蓋，是新常態(tài)下價(jià)格工作職能創(chuàng)新的重大突破，體現(xiàn)了政府定價(jià)由價(jià)格水平制定向監(jiān)管制度供給的重要轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管向精細(xì)化、制度化邁出實(shí)質(zhì)性步伐，有利于激發(fā)社會(huì)資本投資建設(shè)管道的積極性，并為實(shí)施管道第三方公開準(zhǔn)入、推進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革奠定了基礎(chǔ)，對(duì)促進(jìn)天然氣行業(yè)長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要意義。
——強(qiáng)化配氣價(jià)格監(jiān)管，構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)格監(jiān)管體系。城鎮(zhèn)配氣管網(wǎng)是天然氣供應(yīng)的“毛細(xì)血管”，天然氣配送是產(chǎn)業(yè)鏈“最后一公里”。我國(guó)天然氣配送環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管相對(duì)滯后，一些地方對(duì)“最后一公里”監(jiān)管不到位，主要體現(xiàn)在配氣價(jià)格尚未單獨(dú)核定、各環(huán)節(jié)成本和價(jià)格沒有清晰界定，監(jiān)管規(guī)則不健全、價(jià)格管理制度化規(guī)范化程度不高，配氣價(jià)格水平差異較大、少數(shù)地方價(jià)格偏高、企業(yè)負(fù)擔(dān)重。針對(duì)這些情況，2017年6月，印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)配氣價(jià)格監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），繼2016年建立起管道運(yùn)輸價(jià)格監(jiān)管規(guī)則后，進(jìn)一步建立起下游城鎮(zhèn)燃?xì)馀渌铜h(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管框架，從而構(gòu)建起天然氣輸配領(lǐng)域全環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管體系。
《指導(dǎo)意見》明確了配氣價(jià)格的制定方法，確定了重要指標(biāo)參數(shù)的選取范圍，提出了加強(qiáng)監(jiān)管的具體要求，特別是有三個(gè)亮點(diǎn)得到社會(huì)廣泛認(rèn)可：一是建立成本約束機(jī)制。對(duì)直接影響配氣價(jià)格的部分核心指標(biāo)參數(shù)如供銷差率、折舊年限、最低配送氣量等規(guī)定了上限標(biāo)準(zhǔn)或作出限制性規(guī)定，促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)成本管理，提高行業(yè)效率。二是建立激勵(lì)機(jī)制。鼓勵(lì)各地科學(xué)確定標(biāo)桿成本，對(duì)燃?xì)馄髽I(yè)通過自身努力使實(shí)際成本低于標(biāo)桿成本的部分，建立燃?xì)馄髽I(yè)與用戶利益共享機(jī)制，激勵(lì)企業(yè)提高經(jīng)營(yíng)效率，主動(dòng)降低配氣成本。三是推進(jìn)企業(yè)信息公開。要求燃?xì)馄髽I(yè)主動(dòng)公開價(jià)格、成本等相關(guān)信息，便于不同企業(yè)成本對(duì)標(biāo)，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。
——輸配價(jià)格監(jiān)管政策落地，價(jià)格監(jiān)管取得實(shí)質(zhì)性成果。2017年上半年，國(guó)家組織12個(gè)成本監(jiān)審組對(duì)13家天然氣長(zhǎng)輸管道運(yùn)輸企業(yè)按照統(tǒng)一方法、統(tǒng)一原則、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了成本監(jiān)審，剔除13家企業(yè)無效資產(chǎn)185億元，核減比例7%；核減不應(yīng)計(jì)入定價(jià)成本總額46億元，核減比例16%。在成本監(jiān)審基礎(chǔ)上，2017年8月份，核定了長(zhǎng)輸管道運(yùn)輸價(jià)格，核定后的管道運(yùn)輸平均價(jià)格下降15%左右，減輕下游用氣企業(yè)負(fù)擔(dān)100億元左右。地方輸配價(jià)格方面，陜西、江蘇、浙江、河北、云南、江西等地紛紛按照國(guó)家要求，制定省內(nèi)輸配價(jià)格監(jiān)管規(guī)則，并降低省內(nèi)管道運(yùn)輸價(jià)格和配氣價(jià)格，已累計(jì)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)40億元以上。
隨著政策效果逐步顯現(xiàn)，不僅促進(jìn)了管道運(yùn)輸企業(yè)降本增效，減輕了用氣企業(yè)負(fù)擔(dān)，促使產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)收益更趨合理，更為重要的是，有效推動(dòng)了管網(wǎng)公平開放，促進(jìn)天然氣市場(chǎng)化交易。長(zhǎng)輸管道運(yùn)輸價(jià)格核定后，2家管道運(yùn)輸企業(yè)第一時(shí)間主動(dòng)宣布向第三方開放管道。
推動(dòng)建市場(chǎng)，價(jià)格改革新平臺(tái)成功搭建
天然氣是全球重要的大宗商品，其價(jià)格話語權(quán)代表了一個(gè)國(guó)家的軟實(shí)力，建立交易市場(chǎng)是推進(jìn)市場(chǎng)化改革、提升國(guó)際影響力的重要手段和途徑。近年來我委積極推動(dòng)天然氣市場(chǎng)建設(shè)，成功在上海、重慶搭建了一東一西兩個(gè)市場(chǎng)化改革平臺(tái)。
上海石油天然氣交易中心于2014年12月組建，2015年7月試運(yùn)行，2016年11月正式運(yùn)行。2015年天然氣單邊交易量超過65億方，2016年交易量突破150億方，占全國(guó)天然氣消費(fèi)總量的比重達(dá)到8%左右，預(yù)計(jì)2017年交易量達(dá)到300億立方米。2017年9月，交易中心開展了國(guó)內(nèi)首次管道天然氣競(jìng)價(jià)交易。交易中心運(yùn)行以來，對(duì)銜接供需雙方、形成合理市場(chǎng)價(jià)格發(fā)揮了重要作用，影響力與日俱增，國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。在供需形勢(shì)偏緊的背景下，截至9月27日，中石油五大天然氣區(qū)域銷售公司先后拿出3.8億立方米的增量氣量供下游用戶公開競(jìng)買。雖然交易規(guī)模不大，但是交易中心在其中發(fā)揮的作用得到了廣泛的認(rèn)可。上游企業(yè)通過交易中心實(shí)現(xiàn)了以市場(chǎng)化方式對(duì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置，而下游用戶，特別是一些規(guī)模較小的用戶也紛紛表示交易中心這一平臺(tái)讓他們獲得了與大用戶平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。
重慶石油天然氣交易中心2016年8月份啟動(dòng)籌建，2017年1月12日揭牌成立，預(yù)計(jì)2017年底前上線試運(yùn)行。
建設(shè)交易平臺(tái)，既是天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革的重要成果，也是今后進(jìn)一步深化改革的重要支撐，還是更好地參與國(guó)際能源合作的重要平臺(tái)。上海、重慶兩大交易中心各有側(cè)重、適度競(jìng)爭(zhēng)、互為支撐、協(xié)同發(fā)展，將共同促進(jìn)國(guó)內(nèi)能源市場(chǎng)化改革、加快融入國(guó)際市場(chǎng)，提高國(guó)際影響力。
下一步，將在黨中央國(guó)務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，深入總結(jié)評(píng)估改革效果，認(rèn)真借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)，審時(shí)度勢(shì)，啃骨頭、涉險(xiǎn)灘，適時(shí)邁出天然氣價(jià)格市場(chǎng)化新步伐，充分釋放天然氣市場(chǎng)活力，同時(shí)進(jìn)一步完善輸配價(jià)格監(jiān)管規(guī)則，制度化、精細(xì)化監(jiān)管再上新臺(tái)階，積極推動(dòng)上海、重慶石油天然氣交易中心建設(shè)，形成“中國(guó)價(jià)格”，助力天然氣行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
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