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“政策起伏背后的原因是天然氣的缺口太大及經(jīng)濟(jì)性太差，巨大的缺口也是巨大的商機(jī)。
2017年冬季，因2016、2017兩年煤改氣政策的實施，京津冀地區(qū)乃至全國大范圍大規(guī)模的開展了一場居民生活、供熱鍋爐和工業(yè)鍋爐的煤改氣運(yùn)動。2017年冬季到來后，已改的天然氣集中供熱、企業(yè)供熱、小區(qū)供熱及零散居民的壁掛爐用量太大，估計約200億立方米左右。因儲氣能力不足，引起了全國范圍的天然氣供應(yīng)緊張，尤以天氣寒冷的北方城市為甚。因為涉及到民生問題，上至中央高層下至地方政府都十分關(guān)注。
曾調(diào)查過幾大城市日用量冬季和夏季之比，西安分別是5:1、7:1，北京是3:1、5:1，陜北榆林是11:1、15:1，南方城市中無錫是1.6:1。北方城市的供熱傳統(tǒng)上都是用價格低廉的煤炭作為燃料，近幾年大氣環(huán)境污染日益嚴(yán)重，環(huán)保部門被迫加大煤改氣政策的執(zhí)法力度，致使冬季用氣量突增，供需矛盾凸顯。
2018年冬季沒有出現(xiàn)“氣荒”，其中原因有三：一是煤改氣政策上適時調(diào)整，不再強(qiáng)制推行煤改氣。以北京為例，2017年冬季供熱一個月后才啟動南郊煤熱電廠，2018年剛進(jìn)入供熱季節(jié)就啟動了南郊煤熱電廠。二是發(fā)改委的調(diào)峰政策起了作用，經(jīng)歷2017年“氣荒”后，地方政府及城市燃?xì)夤旧罡姓{(diào)峰不能依靠上游，自建調(diào)峰設(shè)施意愿強(qiáng)烈，部分調(diào)峰設(shè)施已發(fā)揮作用。三是寒流未如期而至，即人們常說的“暖冬”。
“氣荒”不會就此告別
經(jīng)歷了2018年冬季的相對平淡之后，這是否意味著“氣荒”從此一去不復(fù)返?有專家在網(wǎng)上發(fā)表文章《2019，氣荒再見，再也不見》，文中預(yù)測“2019‘氣荒’再也不見，未來可能再也不見”。但筆者認(rèn)為是否再見，需要分析。
“氣荒”發(fā)生取決幾個因素：天然氣設(shè)施的調(diào)峰能力，包括儲氣能力、管網(wǎng)輸送能力、管網(wǎng)聯(lián)通狀況;冬季氣候情況，即寒冷程度;煤改氣政策，或更直接的說是清潔供熱政策的走向。三個因素中，第一個雖人為可控，但我國的資源秉賦以及基礎(chǔ)設(shè)施的實際狀況，10年內(nèi)可能難以完全改觀。第二個屬大自然現(xiàn)象，不可控。第三個因素與第一個有關(guān)聯(lián)，但也有一定的不確定性。如果儲氣能力增強(qiáng)，管網(wǎng)設(shè)施發(fā)達(dá)，煤改氣政策會趨于適度強(qiáng)硬，反之亦然。如果環(huán)境改善情況不大理想，或者社會對環(huán)境要求的標(biāo)準(zhǔn)越來越高，煤改氣政策仍會趨于適度強(qiáng)硬。近日，國家能源局某司長在答記者問時說：“截至目前，北方地區(qū)冬季清潔取暖率達(dá)到了50.7%，2+26個城市達(dá)到了72%。”筆者認(rèn)為此統(tǒng)計值過分高估，北方地區(qū)特別是東北三省供熱仍主要依靠燃煤，部分縣級城市完全靠煤供熱。就連天然氣資源大省陜西，為省會城市西安承擔(dān)主要供熱任務(wù)的是3個煤熱電廠，省市兩級政府對此愛恨交加，曾經(jīng)設(shè)想改氣但無“氣”為力。筆者預(yù)估清潔供暖率全國平均最多1/3。清潔供暖任重道遠(yuǎn)，發(fā)生“氣荒”是大概率事件。
任何能源供應(yīng)都有調(diào)峰問題，如電力供應(yīng)在每年冬季亦如此，只是這幾年電力供應(yīng)整體上供大于需，“電荒”問題不十分突出。任何國家都有能源調(diào)峰需求，就連作為天然氣出口國且儲氣能力強(qiáng)大的美國也在2017年冬季從俄羅斯進(jìn)口LNG。
我國儲氣能力、開采能力不足，是氣荒的主要原因，我國政府及能源行業(yè)已意識到這一點。地下儲氣庫正在抓緊規(guī)劃建設(shè)， LNG接收站新建、擴(kuò)容正緊鑼密鼓展開，LNG調(diào)峰設(shè)施的建設(shè)更是遍地開花，中俄管道即將開通，國家管網(wǎng)公司的籌建等等，這些都是解決氣荒的措施。但是深層次考慮，如果儲氣能力足以應(yīng)付氣荒，輸送管道是否按照北京的峰谷比(5倍)或者西安的峰谷比(7倍)來放大建設(shè)，或者在短期內(nèi)建成多重環(huán)網(wǎng)?顯然單純依靠增加物理設(shè)施解決氣荒是不可能的，或者說沒有幾十年的周期是不可能的。
我國管網(wǎng)建設(shè)與發(fā)達(dá)國家差距大。例如美國國土面積比我國稍小，主干管網(wǎng)里程約是我國的8倍左右，管網(wǎng)縱橫交錯，形成多重環(huán)網(wǎng)，從任一井口(氣源點)能輸送到任一用氣點。我國幅員遼闊、南北氣候差異大，儲氣和管網(wǎng)設(shè)施發(fā)展不平衡，互聯(lián)互通狀況差，更談不上形成環(huán)網(wǎng)。氣荒程度嚴(yán)重時也難以保證每一地區(qū)調(diào)峰調(diào)度要求，區(qū)域性的不平衡仍可能發(fā)生。所以從氣源供應(yīng)和管網(wǎng)建設(shè)兩方面思考，氣荒年年有，只是程度不同，或者說范圍大小不同而已。
減煤控油增氣的能源政策使天然氣成為重點增長的清潔能源。前不久國家能源局發(fā)布了《關(guān)于解決“煤改氣”“煤改電”等清潔供暖推進(jìn)過程中有關(guān)問題的通知》，提出“在城鎮(zhèn)地區(qū)，重點發(fā)展清潔燃煤集中供暖……在農(nóng)村地區(qū)，重點發(fā)展生物質(zhì)能供暖……”生物質(zhì)能源國家農(nóng)業(yè)部門10多年前就在大力推廣并政策補(bǔ)貼，但未見有成效應(yīng)用的地區(qū)。地?zé)峁峒夹g(shù)開采、利用尚未成熟，陜西咸陽地區(qū)地?zé)崂门旁谌珖傲校延袔准倚^(qū)以地?zé)崴p太厲害為由，正在探討加建天然氣鍋爐供暖。
能源多樣化是正確的方向，但技術(shù)成果轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)成果有一個過程，在這個過程中必須有過渡能源。能源主管部門不斷考慮其他能源，政策也起起伏伏，其背后的原因是天然氣的缺口太大及經(jīng)濟(jì)性太差，如果這個問題解決，一切迎刃而解。巨大的缺口也是巨大的商機(jī)，作為能源人，在重壓之下不應(yīng)該迷失方向。
解決“氣荒”問題依靠儲氣設(shè)施和輸氣管道建設(shè)是不可行的。退一步講，即使我們有足夠的氣源供給和資金建設(shè)，仍有運(yùn)營成本問題。儲氣調(diào)峰設(shè)施只能在冬季運(yùn)行4個月(新疆、東北可能為5~6個月)，一年12個月中有8個月停運(yùn)，投資利息，設(shè)備折舊、基本電費、工人工資等日常開支是必須發(fā)生的。
美國前些年也曾為電力行業(yè)的冬季調(diào)峰大傷腦筋，后來在聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(FERC)強(qiáng)力干預(yù)下基本解決。FERC認(rèn)為解決電荒需要電力公司投資建設(shè)調(diào)峰電廠，這是一種調(diào)峰資源，且存在上述投資和運(yùn)營成本問題。但如果一些可中斷用戶在電荒時節(jié)停產(chǎn)，不管是被動還是主動，客觀上等于將自己的合同電量貢獻(xiàn)出來，同樣也是一種調(diào)峰資源，這種調(diào)峰資源不用電力公司投資及產(chǎn)生運(yùn)營成本。FERC堅持認(rèn)為必須補(bǔ)償可中斷用戶，稱之為“需求響應(yīng)”法則。為此他們不惜與美國電力供給協(xié)會(EPSA)訴諸法律，幾次訴訟博弈，最終聯(lián)邦最高法院判決FERC勝訴，“需求響應(yīng)”法則得以在美國實施。歐洲一些國家如英、法等同樣采取此策略應(yīng)對電荒。
這一經(jīng)驗值得存在巨大調(diào)峰缺口、管網(wǎng)設(shè)施很不完善的中國天然氣市場借鑒。國家發(fā)改委《天然氣利用政策》將民生用氣列為第一，冬季保供時其他類型的用戶應(yīng)當(dāng)為其讓路。單純依靠價格調(diào)節(jié)不足以徹底解決氣荒，也容易引起社會問題。“有序中斷、合理補(bǔ)償”是最有效的應(yīng)對策略。以2018年為例，《中國天然氣發(fā)展報告》顯示全年用氣量2803億立方米，工業(yè)燃料占比38.6%，發(fā)電用氣占比17.3%，化工用氣占比10.2%?？紤]天然氣發(fā)電多為調(diào)峰項目，冬季可不中斷。工業(yè)燃料和化工用氣年用氣量為1368億立方米，如果這兩大用戶拿出20%的用量，約273億立方米，全國的氣荒問題可能得以解決。
我國天然氣供應(yīng)存在的問題是，冬季不夠用，夏秋兩季供大于需，部分氣田夏季壓井停產(chǎn)。按照目前的發(fā)展?fàn)顩r，引進(jìn)、建設(shè)將使上游供應(yīng)量大幅度增加。但煤改氣政策有所后退，今年上半年天然氣消費增速減弱就是例證。如此發(fā)展夏秋兩季供大于需的矛盾將加劇，這種運(yùn)行模式對上游和中游不利。部分用戶夏秋“填谷”，冬季“削峰”，使天然氣產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展，應(yīng)當(dāng)在冬季給以適當(dāng)補(bǔ)償，或者夏秋兩季大幅度降低價格，刺激用氣，或鼓勵化工用氣多建生產(chǎn)線擴(kuò)大規(guī)模。
天然氣的供應(yīng)商還應(yīng)明白一個道理，三十年的行業(yè)發(fā)展，在資本經(jīng)營上一路走來還算順風(fēng)順?biāo)?，利益可觀，但這幾年隨著我國國民經(jīng)濟(jì)增速放緩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入微利時代，暴利或者利潤較大的時代已一去不復(fù)返。調(diào)整心態(tài)、融合發(fā)展、均衡發(fā)展才是正道。
解決用氣緊張問題需加強(qiáng)政府監(jiān)管
冬季保供，上游往往采取提價策略，下游因LNG調(diào)峰氣源進(jìn)入后也會以價高為由效仿。國家發(fā)改委雖理順居民和非居用氣價格，但允許上游價格浮動，這就為供應(yīng)方愿給工業(yè)用戶中出高價者留下余地。民生工程是聯(lián)系政府和人民的紐帶，人民的冷暖關(guān)乎社會的和諧穩(wěn)定。清潔能源的使用，不是使用者的個體問題，是關(guān)乎整個國家綠色發(fā)展的大事。逐利是企業(yè)的本能，和諧是政府的職責(zé)。近幾年在治理環(huán)境污染的重壓之一，天然氣缺口巨大，為解決供需矛盾，上游提出資源優(yōu)化配置，走市場交易之路。市場化是必由之路，但條件是否具備是市場化的前提和基礎(chǔ)，拔苗助長適得其反，2017年“氣荒”事件中天價LNG有一部分是交易中心推波助瀾的結(jié)果。
美國天然氣行業(yè)在1938年以前為壟斷定價，1938年《天然氣法》出臺，隨即進(jìn)入全面監(jiān)管時期，1978年逐步解除井口價管制，1989年解除所有天然氣井口價格管制。井口價的逐步解除和全面解除，分別經(jīng)歷40年和51年。長達(dá)50多年的時間內(nèi)一方面嚴(yán)格監(jiān)管，維持市場公平正義。一方面不斷加大開采，建設(shè)管網(wǎng)，創(chuàng)造市場化條件。最終美國由天然氣進(jìn)口國變?yōu)槌隹趪烊粴庠O(shè)施高度發(fā)達(dá)，天然氣交易自然而然實現(xiàn)市場化。
價格管制和政府監(jiān)管不是倒退，不管是從反壟斷法律規(guī)定還是城市公共事業(yè)的管理規(guī)定，政府有責(zé)任和義務(wù)對天然氣事業(yè)實行監(jiān)管。監(jiān)管不是包辦，是一種維護(hù)市場秩序的公務(wù)行為，包括價格核定和供應(yīng)秩序，以及有望實行的中斷補(bǔ)償事項。這幾年天然氣市場的種種不規(guī)范行為，與政策在市場化和價格管制兩策略之間搖擺以及對市場監(jiān)管不力有關(guān)。
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